In december 2023 publiceerde USAB, de Universitaire Stichting voor Armoedebestrijding van Universiteit Antwerpen, een nieuw Jaarboek Armoede en Ongelijkheid. Met het verkiezingsjaar in het vooruitzicht werd bekeken hoe een complex maatschappelijk probleem (‘wicked problem’) als armoede aanpakken samenwerking tussen verschillende bestuursniveau’s vereist en ook tussen beleidsmakers en andere actoren. Dit geheel wordt ‘meerlagig bestuur’ genoemd.
In België wordt het armoedebeleid afgestemd op Europese regelgeving en zitten bevoegdheden verspreid over: federale overheid, gewesten, gemeenschappen en lokale besturen, met daaromheen diverse overlegstructuren.
Armoedeplannen
Op elk overheidsniveau is er een eigen armoedeplan. Elk op zich beklemtonen ze de nood aan samenwerking, maar ze zijn zelf niet op elkaar afgestemd en gezamenlijke acties ontbreken. Zo stellen onderzoekers Stijn Wouters, Kristel Bogaerts en Peter Van Humbeeck vast. Overheden nemen over thema’s waar bevoegdheden elkaar kruisen soms gelijkaardige programma’s en projecten aan, zonder in te spelen op mogelijke synergiën, overlappingen of de impact op de uitvoerders. Zo kunnen lokale besturen intekenen op projecten op het vlak van e-inclusie zowel bij Vlaamse als federale projecten, elk met aparte financiering en (rapportage)- verplichtingen. Ook komen overlegmechanismen tussen regeringen niet altijd samen.
Volgens het Netwerk tegen Armoede signaleren mensen uit de verenigingen waar mensen in armoede het woord nemen, steeds vaker situaties waar de beslissingen of keuzes van verschillende beleidsniveaus in conflict zijn met elkaar. Dat leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid waarbij mensen zich een speelbal voelen tussen verschillende niveaus.
Sociaal wonen
Ook de bouw en renovatie van sociale woningen is een voorbeeld van meerlagig bestuur. De Vlaamse overheid bepaalt het beleid en de financiering van sociale woningen. Steden en gemeenten coördineren de uitvoering ervan op lokaal niveau. Sociale huisvestingsmaatschappijen zijn verantwoordelijk voor het bouwen, renoveren, verhuren, beheren en onderhouden van de woningen. Vandaag is het aanbod beperkt en staan 176.000 gezinnen op een wachtlijst voor een sociale woning. Toch blijkt de bouw en renovatie van woningen trager te verlopen dan vroeger.
Voor onderzoekers Emmanuel Dockx, Katleen Van den Broeck en Sien Winters zijn er knelpunten op elke bestuurslaag. De nieuwe federale wet op overheidsopdrachten leidt tot een langere doorlooptijd. Op Vlaams niveau speelt de fusie tussen sociale huisvestingsmaatschappijen en sociale verhuurkantoren een rol. Ook allerlei formele eisen leiden tot vertragingen, net als de lokaal veranderde visie op ruimtegebruik, het politieke draagvlak voor sociale woningen, stedenbouwkundige voorschriften, meer verzet van buurtbewoners, een langer aanbod en stijgende prijzen van gronden en panden. Tekorten aan capaciteit in de bouwsector en ook beschikbaarheid van personeel binnen woonmaatschappijen en gemeentes maken het plaatje compleet. Onnodig toe te voegen dat door al deze oorzaken er niet één zaligmakende oplossing bestaat. Alvast de samenwerking tussen de overheidsniveaus kan veel beter.
Vluchtelingen opvang en integratie
Dirk Geldof, Celine Beirinckx, Jan Claeys, Pascal Debruyne, Mieke Groeninck, Gianni Loosveldt, Mieke Schrooten en Sylvie Van Dam beschrijven hoe Oekraïense vluchtelingen dankzij de snelle activering van de tijdelijke beschermingsrichtlijn voor ontheemden (op het niveau van de Europese Unie) een snelle bypass kregen voor complexe en langdurige asielprocedures. Zo konden onze federale, regionale en lokale overheden samen een opvang- en integratiebeleid vormgeven. Na de federale registratie en voor sommigen een tijdelijke opvang in het crisiscentrum, volgde een snelle doorstroom naar gastgezinnen, lokale overheden en OCMW’s. Tegelijk moesten ook andere beleidsdomeinen snel schakelen.
Voor andere verzoekers van internationale bescherming is er een groot tekort aan opvangplaatsen en voor erkende vluchtelingen verlopen de stappen naar integratie, een woning, school of een uitkering moeilijker. Zowel de federale als gewestelijke overheden schieten te kort.
Meer inzetten op lokaal bestuur?
Alleszins krijgen lokale besturen steeds meer verantwoordelijkheden toegewezen en zijn ze ook het niveau bij uitstek voor het vormen van netwerken en partnerschappen. Zo werd bijvoorbeeld via de samenwerkingsverbanden GBO (geïntegreerd breed onthaal) het versnipperde hulp- en dienstverleningslandschap hertekend. De drie kernpartners van het GBO zijn he OCMW, het CAW en de erkende diensten maatschappelijke werk (DMW) van de ziekenfondsen. Volgens Toon Benoot blijkt het in de praktijk moeilijk om die mensen te bereiken die nog niet bij de drie kernpartners gekend zijn, zijn er personeelstekorten en bemoeilijken de GDPR-regels een goede gegevensdeling.
Ook volgens scholen is het lokaal bestuur de meest geschikte partner om het onderwijs en het welzijnsveld dichter bij elkaar te brengen, stellen Katrien De Maegd, Celine Mertens, Marie Seghers en Eva Vens. Scholen worden geconfronteerd met gezinnen in armoede of met andere welzijnsnoden, maar de mate waarin ze zich verantwoordelijk en bekwaam voelen om deze problematieken aan te pakken, is variabel. Ze gaan daarom op zoek naar een netwerk van partners om toeleiding en ondersteuning van gezinnen te realiseren en/of hun eigen schoolwerking te ondersteunen. De veelheid en versnippering in het landschap wordt daarbij ervaren als ongestructureerd en onduidelijk.
De tendens naar decentralisering kan ook gevaren inhouden, volgens het Netwerk tegen Armoede. Een voorbeeld is de toekenning van het leefloon. De kostprijs en de bevoegdheid voor de leeflonen situeren zich vooral op federaal vlak. De regio’s en lokale overheden zijn verantwoordelijk voor de activering van en sociale dienstverlening voor leefloners. Vlaanderen voert een sterk voorwaardelijk en beschuldigend discours. De voorwaarden worden steeds strenger. Er zijn bovendien grote verschillen tussen lokale besturen onderling, zowel in het voordeel, maar ook in het nadeel van rechthebbenden.
Een ander voorbeeld is het domein ‘vrije tijd’. Momenteel hangen de participatiekansen van mensen in armoede sterk af van hun woonplaats. Niet elke stad of gemeente heeft een UiTPAS en de initiatieven voor kansengroepen verschillen lokaal sterk. Het kansentarief in een gemeente kan ook verschillen van dat in een andere. De lokale netwerken vrijetijdsparticipatie zullen verplicht worden om intergemeentelijke samenwerkingsverbanden aan te gaan binnen referentieregio’s. Zo’n bovenlokaal vrijetijdsbeleid met gelijklopende voordelen en tarieven kan een oplossing bieden voor de ongelijke toegang tot vrije tijd. Het blijft wel belangrijk om binnen die intergemeentelijke samenwerkingsverbanden oog te hebben voor lokale noden en wensen, meent het Netwerk.
Meerlagig...
Een complex sociaal probleem vraagt niet alleen om concrete oplossingen op het terrein, maar ook om structurele en systemische veranderingen. Daartoe is niet enkel de betrokkenheid van lokale besturen vereist, maar ook van de hogere overheden. Dat geldt zeker ook voor het bestrijden van dak- en thuisloosheid bij jongvolwassenen, voor het realiseren van gelijke onderwijskansen, en de betrokkenheid van andere beleidsdomeinen en organisaties op het vlak van welzijn, integratie, huisvesting, werk, cultuur, jeugdwerk, gezondheid, …
Tenslotte neemt het Europees beleid ook toe aan belang, zeggen Bea Cantillon, Sümeyra Akarçeşme en Anna Lemmens. Zo bijvoorbeeld de bindende Europese richtlijn over minimumlonen, de uitvaardiging van de Europese Pijler van Sociale Rechten (EPSR) in 2017, met daarin 20 beginselen over de dimensies “gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt”, “billijke arbeidsvoorwaarden” en “sociale bescherming en inclusie”.
Het Jaarboek geeft in alle hoofdstukken ook diverse beleidsaanbevelingen, die je ook kan vinden in de perstekst (klik hier). Zie ook: Jill Coene voor USAB: “Wat leert Wat leert het Jaarboek Armoede en Ongelijkheid ons over het meerlagig bestuur van armoede?”
Meer weten? Je kan het jaarboek hier downloaden.
